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 哪位大侠解析一下----央行新的支付清算组织管理办法？ |
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哪位大侠解析一下----央行新的支付清算组织管理办法？ -- 万玛南杰 - (6567 Byte) 2005-7-25 周一, 14:11 (1276 reads) |
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作者：游客 在 海归商务 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
中国现代化支付系统建设现状及其发展
1996年11月28日在北京人民大会堂举行了中国现代化支付系统（CNAPS）项目合同签字仪式和新闻发布会。这标志着CNAPS项目从此进入了工程实施阶段。CNAPS项目由中国人民银行筹建,得到了世界银行的支持。项目的总体设计始于1991年,世界银行和美、日、德、英、瑞士和中国六家中央银行的专家组成的国际专家组,先后在中国召开了七次国际专家会议,协助中国人民银行对项目的总体规划、系统目标和技术要求等进行了评议,完成了系统的业务和技术需求设计。英国PA咨询公司和美国REAL计算机公司的专家为中国人民银行完成项目需求设计和招标采购提供了技术咨询服务。CNAPS项目的实施表明中国支付系统现代化建设进了一个新阶段。
1、现代化支付系统是中国金融改革的重要组成部分
为了适应中国由计划经济向社会主义市场经济过渡,自1979年以来,中国的金融体制发生了一系列重大改革。最根本的变化就是从计划经济下的单一银行体制改变成现代市场经济中典型的两层结构的银行体制。上层是作为国家中央银行的中国人民银行,下层是为广大经济活动参与者提供各种银行服务的商业银行、合作银行、政策性银行以及外国银行在中国设立的分行或办事机构。
随着银行体制在社会经济中作用的根本性转变,中国现代化支付系统建设作为中国金融改革的深入和继续,受到了高度重视。在计划经济条件下,支付系统,乃至整个银行部门,基本上是一种核算机制, 其作用是保持计划经济活动的财务记录。在这种情况下,支付系统的三个相互关联的组成部分：管理支付的法律法规、提供支付服务的中介机构和实现支付的技术手段都不够发达和完善,支付系统中两个最根本和最重要的问题：效率和安全也都没有引起足够重视。在市场经济条件下,金融系统（逐渐代替计划经济的中央计划）在社会资源分配中起着越来重要的作用。显然计划经济条件下形成的支付系统远不能适应市场经济发展的需要,从而建立和完善中国现代化支付系统具有特别重要的意义,是中国金融体制改革的一个重要组成部分。
支付系统是由货币转移的管理法规、提供支付服务的中介机构和实现支付的技术手段共同组成的,其基本作用是清偿经济活动参与者在获取实资产和金融资产时所承担的债务。这就是说支付系统是社会经良好运行的基础,是经济发展的催化剂。价格稳定、市场稳定和金融稳定都跟中央银行的职能密切相关。随着改革的深化,中国人民银行作为中央银行将逐步采用公开市场操作等间接手段实施其货币政策,因此必须建立起发达的金融市场,而支持金融市场平稳运作的基础设施便是跨行大额资金转帐系统。
正是由于人们越来越认识到支付系统在金融市场和社会经济中的基础地位,支付系统现代化过程普遍受到重视,特别是自80年代初以来,不仅工业发展国家大力改善、加强和改造他们早已建立起来的支付系统,而且发展中国家,特别那些从计划经济向市场经济过渡的国家,其中包括中国,为建成自己的现代支付系统,正在进行着不懈的努力。
2、中国支付系统的现状及其特点
2.1 银行体制结构
中国已经基本上确立了适应市场经济发展的两层结构的银行体系。中国人民银行自1985年起成为中央银行。依据1995年的“中央银行法”规定,中国人民银行的主要职责是制定和实施货币政策、对银行和非银行金融机构进行监管以及维持国家支付系统的正常运行。中国人民银行的运作是通过分布在全国阶大约2500家分/支行进行的。总行设在北京,在省、地市和县分别设立一、二级分行和支行。其分/支行设置如下:
44家一级分行（省会城市和计划单列市）；
320家二级分行（地区中心城市）；
2200家县支行（县城）。
每一级分/支行都对其辖区内的商业银行、合作银行等进行管理, 并对上级人民银行机构负责。这种结构反映了中央、省、地、县四级行政管理等级。自1978年到1985年先后组建了中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行和中国银行四家大的国有商业银行。
工、农、中、建四家大的国有商业银行的组织结构跟人民银行类似,分为总行、省分行、地市分行和县支行四级管理。不同的是,各商业银行的分/支行以下还设立了许多营业网点,因而分支机构数目远比人民银行为多。
除了四大家国有商业银行以外,还有许多全国、地方性综合银行城市合作银行、农村合作银行等为广大客户提供支付服务。
2.2 人民银行帐户结构
商业银行在人民银行开设的帐户在支付交易的清算和结算中起着十分重要的作用。每家大的商业银行的每一级分/支行,在许多方面, 特别是从支付和清算角度看,却像一家单独的实体以半自治的方式在烛,商业银行的总行主要作为该银行系统的行行政管理中心而发挥作用。从商业银行在人民银行开设的帐户的管理方式, 可以更清楚地理解商业银行各分/支行的半自治特点。开户原则是商业银行的每一级机构都在同一级人民银行的分/支行开设帐户,在通常情况下,各商业银行之间互相不开设帐户,一家商业银行内各分/支机构之间也不相互开立帐户。
不难看出，各商业银行在中央银行的帐户开设和管理是高度分散式的。牢记这一点,对于理解中国支付系统的现状是十分有帮助的。
每一家商业银行的主要分支机构在相应的人民银行分/支行开设三个帐户:
储备金帐户:在目前,法定储备金规定为吸收存款的13%。储备金是封存资金,不允许用资金清算,通常对城市分行每 20天调整一次,对农村的分行机构一个月调整一次。
备付金帐户:用于支付的清算和结算、商业银行的缴存款。目标是吸收存款的5%-7%。
贷款户:登记由其总行分配的人民银行给该分支机构的贷款。
支付交易的结算是通过备付金帐户余额转帐而实现的。因为在同一级商业银行/分行之间或人民银行各分行之间不开设帐户,所以支付结算通常需要把资金转到上一级人民银行分行。
帐户开设、管理方式和商业银行各分支机构的半自治运营特点, 决定了在中国目前的情况下,所谓跨行支付结算实际上是跨分/支行间的支付结算。
2.3 中国支付系统概况
从概念上,中国目前的支付系统可以划分为以下5个相对独立的分系统,他们是:
同城清算所（LCH）：处理行内和跨行支付交易；
三级联行系统:处理异地支付交易；
电子联行（EIS）：处理异地跨行支付的清算与结算；
支付卡授信系统；
邮政支付系统。
对每一个分系统都可以按照支付工具的种类和支付工具的清算和结算方法进行描述。虽然不同的支付工具其处理方式不尽相同,但支付清算系统的一个最根本的部分是所有异地跨行支付都首先经过同城清在商业银行之间进行跨行清算和结算,然后再进行所谓各商业银行系统内处理异地支付清算的联行（手工三级联行或电子资金汇总）系统。人们通俗地称这种异地支付的清算方式为“先横（跨行）后直（行内）”。但是,由于上面叙述过的帐户开设和管理办法,这种“先横后直”的处理方式不仅把一笔支付交易至少变成了两笔支付交易, 而且使处理程序复杂化了,人民银行的电子联行系统（EIS）正是为了克服这种不足而建立的异地跨行电子资金转帐系统。
2.3.1 同城清算所（LCHS）
本地或同城支付是通过约2500个同城清算所进行处理的。所有同城跨行支付和大部分行内支付交易是通过同城清算所进行交换和结算的。另外,异地跨行支付在送交商业银行内联行系统处理之前,首先经同城清算所进行跨行交换和结算。
人民银行拥有和运行同城清算所,对参与票据交换的成员进行监督和提供结算服务。在支付业务量大的地方,一天进行两次交换,一般每天上午交换一次。余额结算采取净额方式,资金次日抵用。
在目前,绝大多数同城清算仍然是实物票据交换。部分同城交换开始采用磁介质交换信息,个别大城市同城交换开始采用票据清分机或用网络交换支付信息。同城清算的自动化水平正在迅速提高。
2.3.2 三级联行系统和电子汇兑系统
各商业银行内各分行之间的支付（异地）是通过各自系统内三级联行系统进行清算的。从许多方面看,这些系统内的联行清算非常类似于发达国家的跨行清算。各大商业银行的联行清算系统,其基本框架都是相同的。
联行清算可分为三个不同的阶段,
支付工具的实际交换;
支付工具的清算；
联行清算余额的结算。
所谓三级是县辖、省辖和全国联行。支付工具一般通过邮寄或电报方式交换。支付工具的清算和结算则十分复杂。在手工处理的情况下,一笔支付交换往往要经过几个周或几个月才能最终完成。结算是通过人民银行清算帐户在一家商业银行的各分行之间周期性地汇转净结算余额而完成的。
目前,各大商业银行内都建立了全国性电子资金汇兑系统,把三级联行的手工处理改成电子方式,大大加快了异地支付的处理。
2.3.3 人民银行的电子联行系统
为了加速异地支付指令的传递和使跨行支付的清算与结算处理更加合理,人民银行于1989年开始建立处理跨行异地支付的全国电子联行系统（EIS）。目前这个系统已覆盖了全部人民银行一、二级分行和部分是支行。自1995年下半年开始的“夭地对接”和“网络到县”工程使 EIS系统发挥了更大作用。
EIS系统的设计使异地支付（包括商业银行内各分行之间的支付和异地跨行支付）的处理流程更加合理,从而大大加快了异地支付的清算和结算过程。但是由于人民银行清算帐户的开设和管理方式仍然没有改变,所有的帐务处理仍然分散在人民银行各分行完成,EIS系统只不过是把支付工具交换路程最远的一段“电子化”了。
2.3.4 支付卡授信系统
近几年来各大商业银行都发行了一定数量的支付卡,用于ATM提现和P0S支付。这些支付卡基本上仍然采用磁条技术、授信方式为脱机电话授信。各商业银行发的卡尚不通用。
自1993年以来,中央银行组织协调各大国有商业银行,对银行卡进行了统一规划,其指导思想:建立统一的基础设施（如通信网络和授信中心），各银行发行卡可以通用。目前已在部分省、市开始了银行卡试点工程。
另外,采用IC卡技术的银行卡已在个别地方出现（如海南、福建）。
2.3.5 邮政支付系统
像许多国家一样,中国邮政支付系统在个人消费者支付汇款中起了重要作用。邮政局提供信汇和电报汇款,主要面向消费者个人客户。由于直到目前,消费者个人（绝大多数）尚没有基本的银行交易帐户, 信用卡提供的异地支付能力还很有限。汇款人通常要携带现金到附近邮局办理汇款手续,收款邮局通知收款人到指定邮局领取。邮政局还开办了邮政储蓄业务,消费者可以从其邮政储蓄帐户汇出（或汇入）资金。
各邮局之间的资金结算是通过开设在人民银行的特殊帐户实现的。
2.4 对目前中国支付系统的评述
由上述可以看到，中国目前支付系统的显著特点之一是同城支付清算和结算的高效率和安全性。分布在全国城市和县城的2500家同城清算所,处理了全部支付业务量的2/3。这一方面是由于中国目前经济活动和由此而产生的支付交易的地方性特点;另一方面是由于银行机构都在当地人民银行的分支机构开设清算和结算帐户。尽管这些同城清算所目前仍然以手工处理为主,但自动化程度在迅速提高。
目前支付系统的另一具显著特点是支付系统的综合性。当然这种综合性导致了许多过份复杂的支付工具。
支付系统自动化进程在迅速加快。近几年来,无论是中央银行还是商业银行,都对银行电子化进行了大量投资,取得了显著的效果。中央银行和各大商业银行都基本上建立起了全国范围的通讯网络和各级支付清算中心。当然,目前对信息技术的采用仍然表现为原来手工处理流程的自动化,换句话说,支付系统现代化仍然处在技术导向型阶段。这是符合发展规律的。因为经济的发展,支付业务量的增大, 首先突出了手工处理能力不足的矛盾,用自动化手段代替原来的手工处理,提高效率。这也是发达国家支付系统建设走过的道路。
值得特别注意的是人民银行全国电子联行系统的设计和建设。作为中国现代化支付系统的先驱,它不仅注意到了自动化直接提高效率的作用,而且看到了信息技术基础设施所具有的改变人们处理事情的方式的潜在能力,这就是国外称之为改造工程的问题。这就是,信息技术不仅可以加快原来的手工处理,而且还能够使业务处理流程合理化,从而用新的处理流程和方式取代原来的方式。CNAPS（中国现代化支付系统）的设计把这种认识推进了一大步,它标志着中国支付系统现代化进程已经由技术导向型向“技术&业务”混合型阶段迈进。
在零售小款支付领域出现的以各种支付卡为代表的电子支付方式是中国支付系统发展进程中的又一重要现象。
3、CNAPS项目概述
中国目前的支付系统,从总体上来讲,还不是一个效率高和安全可靠的支付系统,它没有能够较好地满足中国目前经济发展的需求, 更难以适应未来的市场需要。
这主要是因为中国正处在从中央计划经济向市场经济过渡阶段, 中国目前的金融体制确立不久,作为市场经济和金融市场的基础设施的支付系统仍处于初级阶段,不仅支付系统的技术基础设施相对落后,而且还表现为支付体系的总体结构还有待合理化,相应的法律法规和技术标准还不完善以及对支付系统的各种风险还缺乏应有的认识。因此建立现代化的支付系统就成为金融体改革的当务之急。
3.1 CNAPS项目的主要目标
CNAPS（中国现代化支付系统）项目的设计就是从中国的现实情况出发、预测未来的市场需求以及借鉴外国,特别是发达国家支付系统建设的经验,建立起一体化的中国现代支付系统。
CNAPS项目的设计目标是:①建立起中国未来支付系统的技术基础设施,即连结支付应用系统处理中心和各家银行机构的全国通信网络和在网络节点上建成全国性和地区性处理中心;②开发出功能齐全的支付应用处理系统,其中包括大额实时支付系统、小额批量电子支付系统、银行卡授信系统以及政府债券簿记系统。目前的同城清算所将仍作为一个单独的分系统继续存在,并逐渐提高其自动化程度。③为了实现“一网多用”的目标,通信网络将保持独立于应用系统的设计原则,即它只负责提供文件和报文转输服务、鉴别服务、通用信息服务和用户目录,以便支持在系统参与者和各种应用系统之间高效率传递数据。只有这样才能实现各种银行应用系统（包括FMIS系统）共享通信网络和许多数据处理设备,减少技资。
CNAPS大额资金转帐系统是支付体系中的核心应用系统。由于其重要性,这一应用系统将由中央银行拥有并运行,采用RTGS模式,为行内跨行大额资金转帐、资金市场交易、证券交易、外汇交易提供支付结算服务;并为同城清算、电子批量支付系统、银行卡支付、商业银行的电子资金汇兑系统提供日终（包括日内）净额结算。
由于大额支付应用系统要把全国各地区经济和金融中心连结在一起形成全国统一的市场并进而连结国际市场,所以这个系统不再区分全国与地方、行内和跨行,就是说该应用系统的全国处理中心将处理在中央银行开立帐户的系统直接参与者之间的全部大额支付交易。由于目前法定储备金要求比例较高;跨行日间资金市场尚末健全, 所以中央银行将对这个系统的参与者提供日间信贷,即允许帐户在规定限额内出现日间透支,但不允许出现隔夜透支。中央银行对其提供的日间信贷和隔夜信贷将要收取费用,以促使系统的各参与者采取足够风险管理措施,减少或避免帐户出现透支。
3.2 帐户的合并与集中
商业银行在中央银行的储备金存款是目前实施货币政策的主要手段之一,因此帐户结构和储备会计制度跟支付系统的结构和运行密切相关。目前各商业银行的分支机构在人民银行相应的分支机构开设帐户。这种高度分散的帐户结构把银行系统分剖开来,不利于中央银行对商业银行的监督管理,也不利商业银行本系统内的管理,对建立全国统一的支付系统,特别是对RTGS模式的大额资金转帐系统,极为不利。因而改变帐户开设和管理方式就成为CNAPS能否成功的关键条件之一。
帐户是中央银行和商业银行之间关系的核心。把目前这种地域上分散的帐户集中管理会有利于形成统一的金融市场,也将会有利于支付交易的清算和结算。在银行业务手工处理的条件下,集中式帐户管理缺乏必要的技术基础设也现在信息技术（通讯和计算机技术）为集中式帐户管理提供了物质基础。可以说,经济发展要求市场统一,而技术进步为统一的市场提供了可能。
在CNAPS项目中,帐户的合并和集中是指:①商业银行分支机构在人民银行分/支行的储备金/备付金帐户的开设要合并,即在县和城市一家商业银行只在当地人民银行分/支行开设一个统一的帐户,而不是现在的多个清算帐户。②商业银行在人民银行开设的所有清算帐户都将物理地集中在支付系统全国处理中心,而帐户的开立与撤销、备付金管理、帐户透支限额的规定等帐户管理仍由相关的人民银行分/支行负责。这种“物理上集中（处理）、逻辑上分散（管理）”安排既跟目前的帐户管理方式基本上一致,又为新支付系统的开发准备了前提条件。
合并和集中以后的帐户存放在支付系统全国处理中心的数据库处理计算机上,对帐户的会计处理,由处理中心的“清算帐户处理分系统”软件完成。人民银行分/支行的管理者可以使用系统提供的管理终端访问帐户数据库,查阅所管辖的帐户状况,进行相应的帐户管理操作（如开户、销户等）；商业银行分行也可以通过系统查询的自己帐户的状况（帐户活动、帐户余额等）。人民银行总行和各商业银行总行都可以访问帐户数据库,在各自的管理范围内了解有关帐户的状况。显然这样的帐户管理方式将有利支付的清算与结算,也为中央银行履行其他职能提供了方便。
帐户的集中处理大大减化和方便了异地支付交易的清算和结算, 又能为同城清算所和商业银行系统内的资金汇兑提供方便的结算功能。这是CNAPS设计跟目前存在各种支付系统（EB、商业银行内电子汇兑、同城清算等）之间最根本的区别。因此,对“帐户的合并和集中”的重要性和深远意义要充分估计。可以这样说CNAPS项目的成败关键就在这里。在CNAPS项设计的全过程,国内外专家讨论（或者说争论）的焦点,就是帐户的开设和管理问题。虽然这种设计方案已经写在设计文件中,但对这个关系到CNAPS成败的问题,无论在人民银行内部还是在商业银行方面都仍然需要认真考虑。如果对这个问题缺乏应有的明确和统一的认识,CNAPS项目必然要走更大的弯路。
4、中国支付系统现代化所面临的主要问题
为了顺利建成中国现代化支付系统,我们认为,中国的金融部门必须对所面临的几个重大问题达成共识。
4.1 中央银行在国家支付系统中的作用
明确中央银行在国家支付系统中的作用与地位,正确处理好中央银行和商业银行在支付系统建设中的合理分工,这是一具有普遍意义的问题,对于中国则具有特殊意义。这是由中国目前的银行体制刚刚形成不久，关于把人民银行办成“真正”的中央银行、把国有商业银行办成“真正”的商业银行、把合作银行办成“真正”的合作银行的讨论似乎并没有因为“中央银行法”和“商业银行法”的出台而结束。支付系统建设中,中央银行如何发挥其作用就成了必须解决的一个重要问题。一方面,关于中央银行在国家支付系统中的地位与作用,并没有成熟的、达成共识的理论依据;另一方面,发达国家中央银行在本国支付系统扮演的角色又千差万别,相距甚远。中国只能从总体上借鉴国际上的经验,结合中国国情摸索出自己的途径。一般地说,中国人民银行在国家支付系统中的作用应该包括:①制定支付系统政策; ②运行支付系统为金融机构提供支付服务;以及③监督支付系统的运行。在政策方面,应该包括规划中国现代化支付系统的总体结构、制定必要的法律、法规和技术标准,特别是跟支付系统风险管理和保障系统安全相关的政策。在运行方面,人民银行目前运行着现有的2500 家同城清算所和全国电子联行系统,在即将实施的CNAPS项目中,人民银行应该拥有和运行大额跨行资金转帐系统。在电子批量支付系统和银行卡联机零售支付系统方面,则应该起组织和协调各商业银行的作用。中央银行对小额支付系统的影响应该通过参加制定政策间接地实现,而不应过多地直接参与系统的运行。对支付系统（如商业银行内的电子资金汇兑系统等）的监督可以通过监督清算机构（指中央银行以外的支付系统）以及清算机构的参与者来进行。
4.2 中国支付系统的总体结构
参照发达国家的经验,一个国家的支付体系由商业银行内支付系统和跨行资金转帐系统组成。对于前者,系统的参与者是广大客户（包括企业和个人），对于后者系统的直接参与者是商业银行和其他在中央银行开立帐户的金融机构（如证券公司等）。中国人民银行对各商业银行的管理方式有着自己明显的特点,就是人民银行的分/支行直接管理自己辖区内的各商业银行的分支机构。前面叙述的人民银行清算帐户的设立和管理方式清楚地说明了这种情况。跟发达国家相比, 中国目前并不存在真正意义上的跨行支付系统,所谓跨行系统其实是跨分行的系统。商业银行是以分/支行为单位跟中央银行进行支付资金结算的。在人民银行运行的同城清算所和全国电子联行系统EIS中是这样,即使对于各商业银行的手工三级联行或电子资金汇兑系统中, 最终余额还是要跟人民银行进行结算,这种方式类似净额结算。从帐户管理方式来看,跨分/支行的支付实际上应属跨行支付,中央银行为这些中央银行帐户持有者提供支付结算服务,显然责无旁贷。而另一方面这些分/支行又冠之以某某银行,他们之间的支付交易似又属于行内。
正是这样一种交叉特点,在设计CNAPS的整个过程中一直是专家们争论的中心议题。CNAPS设计方案中把各商业银行的分/支行视为系统的一个独立的参与者来对待的。从支付业务量的分布来看,这样似乎是更合理的。根据统计,全部跨分/支行的支付金额只占全部支付金额的45%。如果按发达国家定义跨行支付的话,目前在中国这类支付还不是15%。而在发达国家跨行支付占80%甚至90%以上。中央银行拥有和运行这样的大额跨行支付系统就可以保证国家支付体系的正常运行,对于稳定经济、稳定金融意义十分重大。中国的两层结构的银行体制是从计划经济下的单一银行衍变而来的,而不是像别的国家, 先有商业银行后有中央银行。既然发达国家的经验证明两层结构的银行体制更能适应市场经济的发展,中国就应该加强中央银行的作用, 促进中国银行体制的健康发展。
确立了行内和跨行支付系统的划分,中国支付系统的总体结构就比较容易解决了,中央银行和商业银行在中国支付系统建设中的作用和恰当分工也就相对明确了。中央银行应该拥有和运行对社会经济和金融市场发展至关重要的跨行大额资金转帐系统。发达国家的经验表明跨行大额支付业务量在10%以下,而支付金额却高达80%或90%以上。对于业务量占90%（或以上）的小额支付服务,则可在明确法规的前提下由市场支决定取舍。在中国的目前的情况下,各商业银行建立的电子资金汇兑系统只能被看做为小额支付系统的组成部分,而不能取代CNAPS设计中的大额支付系统。
4.3 改进储备金管理制度
跟发达国家相比,中国法定储备金的比例较高,而且是不得用于跨行支付的封存资金。这对于提高资金利用率是不利的。随着现代化支付系统的建立以及金融市场的开发和完善,中国将降低法定储备金比例。从把储备金作为实施货币政策的一项主要手段逐渐向公开市场操作等间接手段过渡。
4.4 建立有效的管理机制
支付系统由于其在社会经济和金融市场中的基础地位和涉及到银行业务许多方面,因此要求中央银行各部门、中央银行和各商业银行、银行系统和其他工业部门多方面的密切合作。在中国现代化支付系统建设过程中,中国的银行系统成立了以中央银行副行长为主席的、由中央银行有关部门和各商业银行有关负责人参加支付系统决策委员会, 下设协调小组,负责制定有关支付系统建设的大政方针,协调各部门之间的关系。工程总指挥部负责CNAPS项目的具体工程实施的领导工作。
中国正在努力完善中国支付系统建设的管理机制。中国的支付系统正在随着中国银行体制改革的深入和继续而逐步完善起来。
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