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 不迁都的新北京方案 2002-6-16 赵燕菁 |
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EIC
头衔: 海归中将
声望: 讲师
加入时间: 2005/08/04
文章: 1255
海归分: 421989
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作者：EIC 在 海归商务 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
奥运会经济与北京空间结构调整
2002-6-16 10:51:00
[摘要]本文为中央电视台商务频道的一个对话节目“从韩日世界杯看北京城市发展”（2002-6-16《经济视点》）。鉴于节目长度的限制，播出时进行了删节，本文为删节前的内容。征得中央电视台同意，经作者修改后在此发表。对话重点讨论了奥运经济对北京城市发展的影响，并从城市竞争的角度，对奥运因素进行了分析，提出如果不能对北京的城市结构及时进行调整，将会损害北京在区域竞争中的长远潜力。
主持人：最近，世界杯成为人们关注的热点。体育经济带动城市发展自然也成为人们谈论的热门话题。当人们谈到韩日世界杯时，很自然地联想到国2008年奥运会对我国经济，特别是对北京市城市发展的影响。成为学术界热烈谈论。作为一个城市规划专家，您能不能从城市经济的角度谈一谈北京如何抓住这个前所未有的机遇提高城市竞争力，如何最大限度利用体育经济带来的机会，推进北京的发展？
赵燕菁：自从北京成功申办2008年奥运会之后，城市规划工作者就开始密切韩日举办世界杯对城市发展的影响。一般来讲，大型体育比赛对举办地经济的影响主要来自投入和产出两个部分。投入主要包括体育场馆、配套的城市基础设施以及相应的组织和服务工作，由于这些大型的国际比赛对硬件和软件有严格的标准，因此，投入部分基本是刚性的。对本地经济的拉动主要体现在产出方面。产出又可以分为即时和长期两个部分。即时的收入主要是指举办期间对本地旅游业、餐饮业、交通业和其他服务业的拉动，包括转播权、广告、门票等等。悉尼奥运会结束后，赛场直接收入高达20亿美元（《北京晚报》2000）。长期收入则是指为举办运动会投入的基础设施——铁路、公路、机场、通讯、建筑等——以及城市知名度、城市管理水平提高后，对城市发展带来的长期影响。根据悉尼的经验，从申办成功开始，房地产价格连续7年以超过10%的速度增长，考虑到整个城市资产的潜在价值，这种增长带来的社会财富的膨胀是十分惊人的，其价值远远超出了即时和直接的收入。因此，城市规划界更多的是注意体育经济对城市长期影响以及它的后继效果。
主持人：您能否解释一下，为什么奥运会、世界杯会对城市经济有如此巨大的拉动？
赵燕菁：从经济学的角度来看，城市实际上就是一个公司，它的产品就是土地，所有的投资都必须通过土地经营得到合理的回报，否则这些投资就会转化为城市的债务。城市的发展水平和竞争力取决于城市的基础设施水平，而城市基础设施的提供又取决于有没有有效的需求。一般来讲，城市对基础设施的需求是随着城市经济水平的提高逐渐出现的。如果一个城市的基础设施投资慢于需求的增长，就会拖经济发展的后腿，丧失发展机会；如果城市基础设施提供超过真实需求，就会导致各种各样的经济问题，甚至导致城市财务的破产。而体育经济的好处就是能够提供一个巨大的外部需求，使得超前提供的基础设施成本的很大一部分被迅速收回。这样基础设施就可以在本地需求水平较低的时候，有一个超前的发展，从而带动城市竞争力的全面提升。
主持人：奥运会、世界杯的好处就是通过提供一个非常确定的外部需求，减少城市基础设施投资的风险。
赵燕菁：完全正确。在一个充满风险的世界里，确定性是最宝贵的资源。对于规模巨大的基础设施投资来说尤其是如此。
主持人：那么，这是否意味着一个城市成功地获得了奥运会、世界杯的主办权，就一定是只有好处没有坏处？
赵燕菁：假如我们静态地考察一个单一的城市时，这个问题的答案基本上是肯定的。但是考虑到区域内多个城市的竞争，这个答案就可能大不相同。由于产业结构和分工水平的不同，发达国家的劳动力、土地和城市基础设施的价格一定会逐渐上升。因此，廉价的土地、基础设施和劳动力是发展中国家参与国际竞争获得比较优势最主要资本。只要中国能够源源不断地提供低成本高素质的劳动力，提供廉价的土地和高水平的基础设施，发达国家的制造业就一定会向中国转移，否则它们就无法维持其在国际市场甚至本国市场上的竞争力。
我们知道，所有的城市基础设施都必须获得足够的回报，如果我们把税收也看作广义的地租的话，所有的投资都必须通过土地回收。回收的办法有两个，一是卖更多的土地，二是卖更贵的土地。在北京以前，几乎所有的奥运会主办城市都是发达国家，城市化高速发展的过程已经结束，大规模的增加土地供给缺乏有效需求，超出实际需求的基础设施，只能通过举办时外部需求平衡，如果不能平衡，就只有通过土地价格的增加一途，否则基础设施就会转为城市的债务。在竞争的环境里，地价的增加就意味这城市内所有要素成本的增加，同样的商品包括劳动力、食品、住房就会更贵，像悉尼申办成功后7年，城市的房价几乎翻了一倍。一些地区更是在不到三年的时间里就增加了一倍。当这些成本增加到一定程度，城市里的经济活动就会受到抑制，并开始向其他更便宜的城市转移。
主持人：这就是日本、韩国、香港正在发生的事情。
赵燕菁：没错。但是要是这种情况发生在一个发展中国家，那就是致命的了。我们知道，中国参与国际竞争的最大优势就是廉价的劳动力和基础设施，城市几乎所有的竞争力都是建立在这个比较优势基础上的。失去了这个优势，加入WTO就意味着我们仅仅成为其它国家倾销产品的市场，而得不到任何好处。如果北京希望充分利用奥运会带来的好处又不失去自己的比较优势，唯一的办法，就是通过卖更多的土地而不是卖更贵的土地来回收基础设施投资。换句话说，北京应当通过薄利多销而不是提高单价取得奥运会投资的回报。
奥运会的成本若不能摊在尽可能多的土地上，单位土地的成本就一定会上升，土地也会变得更昂贵，而一旦这个过程启动，北京就会逐渐地丧失其长远的竞争力。这个危险不是不存在，去年北京申奥成功后，房地产价格陡升25.8%，房价是全国平均水平的两倍！北京的人均收入低于上海，但每平方米房价却比上海高出1500元。一般来讲，住宅的价格大约相当于家庭年收入的7-9倍是一个比较合理的范围。上海住宅的价格大约相当于家庭年收入的10.5倍，深圳是11倍，都开始慢慢趋近这个比值，而北京的这个比值高达24倍。根据美联社的一项基于外国人维持高水平生活，支付食品和服务价格的国际城市排序，北京已经排在东京、大阪和香港之后，列世界第4，相比之下汉城只是第7。这些对北京来说都不是好消息。
主持人：这会不会是因为北京的开发商太“黑”？
赵燕菁：开发商暴利的情况不能说没有，但并不是主要原因。以1999年为例，全国房地产业整体亏损15亿元，只有少数几个地区实现赢利，广东、上海位居前两位。而北京房地产却亏损了34亿！这说明高房价的好处并没有落到开发商手上。实际上，恰恰是房价高得太离谱，房地产投资的风险大大提高，建成后的房子很难迅速被市场吸收，一旦出现闲置，资本积压的成本，如利息等都会转移到房屋的价格上。而价格的提高又会使投资的风险进一步提高，从而要求更高的预期利润进行弥补。从某种意义上来说，北京的高房价，是对高风险的补偿。
主持人：那么开发商为什么不能通过降低售价减少风险呢？
赵燕菁：在北京，有两个主要的原因使售价无法降下来，这两个原因都和土地有关，第一是制度，北京土地市场相对封闭，开发商难以从一级土地市场上合法取得土地，比如上海有2596家房地产企业，北京却只有486家。这就在地产市场和房产市场之间形成了一个“开发权”市场，房产商要通过与拥有开发权的人合作，才能获得土地。在北京正式的合约中，仅仅拥有开发权就可能占到收益的5~15%，有人认为，在私下的交易中，开发权所占实际比例要更大。在北京的房地产公司，相当多的一部分根本不开发房地产，而纯粹是在利用特权“倒项目”（方可2000）；第二就是土地价格太高。住宅建设的成本主要有三大块组成，一是建设成本，包括建筑、基础设施配套等，由于全国建材、劳动力价格差别不大，这部分成本大家都差不多；二是税费，全国是统一的，各地差异不大；差就差在第三部分地价上了。北京的地价大概是上海同类地价的3~4倍！这部分差异反映到房价上，导致北京的住宅价格大大偏离市场的正常需求，开发风险上升，房价进一步提高。
主持人：既然北京的房价高得离谱，为什么最近房地产市场还会这么火暴？
赵燕菁：这是因为最近的房改突然形成了一个二手房市场。由于影子地价很高，导致二手房市场价格也偏高，拥有二手房的人可以通过出售、出租、抵押等方式，获得购买新房的资本，加上通过银行按揭转移走了很大一部分风险，造成北京房地产市场的异常火暴。但是这种“火暴”是无法持续的，因为二手房市场价格归根到底也不能偏离市场的真实需求，如果别的城市能够提供接近市场需求的房地产，北京的竞争力就会逐渐转移，就像今天日本、台湾、韩国、香港的经济像大陆转移一样。而银行的经营风险更是会对城市长远的竞争力产生影响。一旦城市房产价格向真实的市场需求复归，银行就会发现，许多用来抵押的房产实际不值这么高的价格，这部分贷出去的资金就会成为银行的呆帐、坏账。现在香港、日本很多银行因时高地价时按当时的房地产价值大量放款，结果地产泡沫破裂，烂帐缠身，拖累经济一蹶不振（海梅2002） 。
主持人：根据你的分析，北京的土地价格过高，是影响城市长远竞争力的重要原因，那么怎么样才能充分利用奥运会给北京带来的好处，又不会使北京丧失长远的经济竞争力呢？
赵燕菁：简单的说，就是如何实现低成本扩张，低成本和扩张互为前提，缺一不可。必须在实现北京基础设施升级的同时，保持相对与对手城市的低地价。只要同时具有高水平的基础设施和低地价，那么所有依托北京的经济就拥有了一种天然的比较优势。现在，奥运会为北京基础设施水平的提高提供了千载难逢的机遇，关键就看能否控制住北京的地价。从经济学角度来讲，价格是由供给与需求两个方面形成的。奥运会的举办和相应基础设施水平的提高，一定会增加对北京土地的需求，如果北京要控制地价就必须增加有效供给。注意，是“有效供给”而不是简单的供给。现在有一种观点认为，北京周围有大片的农田，周围规划了许多的卫星城，用地的供给不成问题。这种观点只注意了土地供给的数量方面，而忽略了质量方面。不同的城市功能对土地区位的需求是不一样的。区位是土地经济学中一个十分关键的概念。城市的地价水平很大程度上是由供给最短缺区位的地价决定的。
主持人：能不能给我们举个例子。
赵燕菁：就拿你们电视台作个例子。最初中央电视只有一套节目，随着广告市场需求的扩大，黄金时间的广告价格迅速上升，最后就只有少数几个最富有的公司才能支付的起广告的价格，其后果就是电视台收入虽然保住了，但企业经营的风险却大大增加。大量潜在的广告市场需求被抑制或流失到其它电视台。这时简单地增加广告时间的供给，比如将电视播出的时间从8小时延长到12小时，甚至24小时，并不会导致广告价格的大幅下降，因为大部分广告竞争的是黄金时间，增加其它时段的播出，并不能形成有效供给，黄金时段的广告市场一样会流失。此时，唯一的办法就是同时开播中央2套、3套。城市也是如此，简单增加周边的土地供给并不能抑制城市土地的价格，因为新的城市功能竞争的是城市中心的土地。我们不能将国家大剧院、世纪坛这样的公共建筑放到昌平或顺义去。事实上，很多世界500强企业在北京选择地区总部时，一定要选在长安街沿线。国家级行政建筑也拼命往长安街、二环等少数区位上挤。北京各环路内外房地产价格的明显落差就说明了这一点。悉尼奥运会的经验也是如此，虽然整个城市平均房地产价格连续7年上涨10%，但大部分集中在中心区和奥运村附近，这些地方房地产价格在奥运会正式举办前的三年时间里，年增幅高达30%以上。
主持人：那么怎样才能增加城市土地的有效供给呢？
赵燕菁：唯一的途径就是改变北京的城市结构。北京是典型的单中心城市结构，这样的城市结构，不论城市规模如何扩大，城市中心区位的供给一定是有限的。不仅如此，这种城市结构还有一个显著的特点，就是任何外溢式的扩大都会导致中心区的进一步短缺，因为同样的中心区功能，比如王府井，要服务更多的人口，从而引发城市特别是中心区土地价格的进一步上升。这就是单中心城市扩张特有的“外溢-回波”现象。北京要想在2008年以前，避免重蹈悉尼奥运会导致地价飙升的覆辙，就一定要从现在的单中心结构演变为双中心甚至多中心的结构。一个简单的办法就是，在现有的城市之外，另建新城。上海就是一个成功的例子，它不是在老城里面继续增加更多的基础设施，而是将城市建设的重心迅速转到浦东，靠增量的扩张，而不是不仅仅是质量的提升，同时实现了高标准基础设施和较低土地价格。
主持人：除了上海以外，还有没有其它的类似的城市建设新城？效果如何？
赵燕菁：我们把改革开放以来，规模快速扩张的城市按照有没有建设新城分为两类：第一类是建设新城的城市，以上海为代表，包括深圳、青岛、中山、厦门、苏州等，第二类是维持原来单中心结构的城市，包括北京、天津、广州、济南、福州等国内大多数城市。我们发现几乎所有跳出去发展的城市都比没有跳出去的城市发展得好。一个关键的原因就是，跳出去发展得城市能够通过城市低成本扩张，增加城市空间的有效供给。
在这里“低成本”是一个十分关键的概念，因为城市基础设施的成本最终都要反映到土地的价格中去。为什么建设新城可以降低开发成本？这就要从城市发展的速度谈起。任何城市建设——基础设施、建筑——一旦完成就开始按照一个稳定的速度开始折旧，建筑大概要70年，道路30年左右。在常规发展的城市中，建设是在很长的时间内缓慢完成的，建设中需要拆除和更新的建筑和设施大多已经完成折旧，成本早已收回。但是在城市高速发展时，很多建筑和基础设施不得不在没有完成折旧，还很新的时候进行改造甚至拆除。其巨大的残值就转移到新建设的成本中。同时，城市规模的急剧扩大形成的“回波效应”，导致的老城影子地价迅速上升，在这两个方面的因素的共同作用下，使得老城用于拆迁补偿的费用，在总建设投资中的比重急剧增加。所有在老城基础上快速蔓延式发展的城市对此都深有体会，拆迁补偿是旧城改造中最头疼的问题。在老城改造中，拆迁所占的成本可以高达50~60%甚至更高。北京平安大道改造的20多亿元中，只有不到1亿元是真正用于道路本身投资，其余除建设煤气等市政管线外，大部分用于拆迁补偿。济南中心广场11亿元投资中，直接用于拆迁补偿的高达7亿元。厦门鹭江道改造的2亿元投资中，有1.5亿元左右实际上是用于拆迁的。这些改造的成本最后大部分都要加到老城的地价上，否则就会转化为城市的债务。
主持人：这是否意味着同样的基础设施投资，在新城和老城的存在着巨大的差异？
赵燕菁：对，这个差异的累积效果城市在宏观层次反映的非常明显。浦东建设十年，基础设施投资约1800亿元，所有到过浦东的人，无不为其壮丽的城市景观所倾倒。而北京的投资远在浦东以上，仅建国50周年大庆一年的投资就以千亿元计，可是没有谁感觉到有什么变化。虽然这其中有一些是不可比的因素，但投资效率的差异是主要的原因之一。假设北京投资1000亿元，有800亿元是在拆迁补偿，200亿元用于建设；而浦东投资1000亿元，只有200亿元用于征地，800亿元是用于建设，几年下来，投资的效果就会高下立判。换句话说，上海建设浦东等于建设了两个城市，北京在老城基础上改造等于建了一座新城，拆了半个老城，实际上只增加了半个城市。这些无效率的投资最终一定要加在北京的地价上，这就是北京和上海房地产价格差异的根本原因。
如果北京按照现在的模式发展，同上海的差距就会越拉越大，奥运会投资虽然会带给北京一时的增长，但是奥运会形成的外部需求一旦消失，北京的竞争力就会立即丧失，变成今天的香港和东京。要知道，苏联在奥运会举办后10多年就垮了，韩国也是举办奥运会后不久，就遭遇金融风暴，不得不靠IMF的隔夜贷款度日。这些都表明，奥运会组织不好，资金得不到有效回收，不仅不会促进经济发展，相反会对经济的长远竞争力产生严重的负面影响。
纵观所有高速发展的城市，新区部分的发展的速度都快于旧城部分的发展 ，新区占的比例越大，经济成长就越快。不仅沿海地区如此，内陆地区也是一样，如西安高新区面积和人口不到城市总量的十分之一，却带动城市经济的增长的1/2到1/3，1998年以来，连续拉动西安GDP4个百分点以上。长春、贵阳也是如此。现在，不仅像济南这样沿海省会开始考虑行政中心的迁移，像长沙、重庆、贵阳这样的中西部地区城市也在考虑或已经开始了其新城的建设。在贵阳，旧城改造几乎没有任何银行愿意贷款，但政府提出战略西移，建设金阳新区后，银行蜂拥而至，仅工商银行一家就准备了60~100亿元的盘子。这是因为新区不仅有较高的投资效率，同时也是新制度产生的温床，新区可以较少考虑既得利益，大胆进行各种制度实验。
主持人：看来如果北京希望维持长远竞争力，也必须尽快建设自己的“浦东”，将经济发展的潜力释放出去。
赵燕菁：完全正确。
主持人：那么你对建设北京的“浦东”有什么具体的建议呢？
赵燕菁：首先，北京应当把它的行政职能特别是首都职能转移到新城去——建设新的“首都区”。目前的许多发展建议包括发展卫星城，都是针对城市边缘功能的。实践证明这种对现有城市结构的战术性补救，无法起到扭转城市结构的战略性作用。而只有把首都职能分解出去，才能通过置换作用，通过城市的产业结构的调整实现空间结构的调整，才能增加城市空间的有效供给。现在，集聚在城区里的中央机关、国务院机关、军事机关、外国政府驻华机构，如果可能的话都应当逐渐迁往新的首都行政区。其次，北京新增的基础设施-新机场、铁路、地铁、轻轨等重大基础设施，包括国家大剧院、未来的“迪斯尼”、“好来坞”、“舰队街”、“华尔街”、奥运村、大学城等都应当尽量布置在新的首都区。老城的建设和更新要迅速减少，要通过减少需求，疏解城市功能来减少现有城市基础设施的压力。现有城区的人口和功能要严格控制，并最终实现人口的净减少。
主持人：为什么必须转移首都职能呢？上海建设浦东并没有把市政府迁到浦东呀。
赵燕菁：我们将通过新城建设，实现城市结构转变的城市又分为两类，发现凡是政府迁到新城的，都比政府没有迁出去的要好。像浦东、广州早年的天河新城，早期阶段都有相当多的闲置投资，写字楼大量过剩。这种风险是一般开发商难以承受的。就像你们电视台一样，虽然增加了2套、3套，而最好的节目仍然由1台把着不放，结果一定是广告需求仍然会集中在1套，造成2套、3套设备和人员的闲置。因此，我们有一个猜想，那就是如果当初上海市政府不是留在浦西，而是迁到浦东，今天上海整体经济效率将会更高。
市场经济同计划经济最大的不同，就是大量的决策是分散进行的，政府能够操纵的经济占总量的比重不过20~30%，政府不能指望仅仅宣布建设新城，就能够把所有经济活动转移过去。政府必须说服市场相信未来的新城将是城市的另一个中心，而说服市场相信的最好办法就是将自己作为一张牌压出去。过去20年，深圳的市政府一直随着经济的高速发展不断“漂移”，从原来宝安政府所在地迁到现在上埗，今年又将迁到福田，成为政府引导市场的经典案例。一旦使市场相信了政府的决心，分散的决策就会转化为协调一致的行动，新城建设的风险和成本就会大大降低。当年国家建设深圳的实际投资不过1.5个亿，上海浦东的基础设施投资1800亿元，只有不到1/10的是来自中央和地方财政，这些投资分解到10年里，对于上海这样的城市来说是微不足道的。只要市场相信政府的决心，新城建设就成功了一半，大部分资金都可以通过市场获得。
主持人：那么北京能否像上海一样通过其他手段，将市场引导到新城而不迁移首都功能呢？我们知道中央机关在老城已经投入了大量资源，突然放弃毕竟不是一件容易的事。
赵燕菁：北京和上海最大的不同，就是行政功能占用老城的资源极大，大量的土地、基础设施都直接或间接为行政功能服务的。现在这部分功能已经达到抑制城市其它功能成长的程度。北京的老城里，工业功能已经外迁得差不多，目前主要功能就是行政、商业和居住三大块。其中商业对区位是最敏感的，一定要在中心区才能发育。广州为了疏解中心密集的商业，曾在城市外围规划了大量商业空间，结果中心区依然密集，小小的“细铺”可以卖出天价，外围的商业却大量空闲。居住功能实际上是附着在其它功能上的，其它功能出不去，居住也不可能离的太远。单一的开发商在远离城市老城的地区实际上是无法生存的。因为它不仅要提供商业、银行、邮电的基本的社会服务，还必须提供教育、医疗等设施，否则即使它的房子更好面积更大也无法同老城的居住功能竞争。就算有的大型开发商可以提供高水平的教育和医疗服务，但法律却不允许它建立自己的公安、工商、税收等部门。实际上真正可以大规模外迁得城市核心功能，只有行政功能。
假如大家都不出去，而是竞争老城有限的空间，任何一个功能空间的增加必然是其他城市功能用地的减少。经济的发展必然伴随着城市人均指标的提高——更高的人均商业面积、人均绿地面积、人均居住面积、人均办公面积。如果由于某种原因，如技术、地质或历史名城保护等，向高空发展受到阻碍，城市经济就会受到抑制。对于北京来讲，建设新城就必须将城市的核心功能迁出去，而最容易动员和外迁的功能就是行政。更为重要的是行政中心大规模外迁可以为新城提供一个巨大的初始需求，不仅可以一举形成必要的物质基础设施，而且可以迅速形成的必须的社会基础设施，包括公安、工商、税务等一系列政府服务，这是任何开发商都无法提供的。对于北京来讲，只要行政职能不迁出去，就无法说服市场相信城市中心真的会迁移，城市结构的调整就不可能实现，新城建设就会演变为另一个亦庄或上地，成为附属于北京母城的另一个开发区。这是北京同上海及其它城市最大的不同。
主持人：行政中心迁移需要大量的投资，在目前有大量下岗工人国家经济还比较困难的时候，建设大量的楼堂馆所等不能产生直接经济效益的工程，是否合适？资金从那里来？
赵燕菁：去年，我们在福建漳州规划了一个新的行政中心，在方案向公众展示时，观众留言中提到最多的一个担心就是你提的这个问题。实际上这也是当初青岛、厦门等城市建设新的行政中心遇到强大阻力的重要原因。50年代，著名规划大师梁思成和陈占祥曾经提出过在北京西郊建设新的中央办公区的规划，这就是新中国城市规划史上占有重要地位的“梁陈方案”。但是这个方案最后败给了按照大莫斯科规划为蓝本的苏联专家方案。多年后，当人们回顾这场改变北京城市命运的规划思想大对决时，仍有人认为即使“梁陈方案”被采纳，在当时百废待兴的条件下，也没有力量完成。
那么今天新首都区的建设需要的投资远远超过“梁陈方案”的规模，北京是否有充足的财力，实现这一宏大目标？去年，我们提出广州跳出老城在南沙建设自己的深圳时，很多人也有类似的担心，认为广州没有这个力量，深圳毕竟是倾整个国家之力建设的城市。但是，他们没有想到国家80年代初决定建设深圳时，国内总产值不过4000多亿元，存款不过300多亿元，而现在，仅珠三角地区的GDP就有6000多亿元，仅广州一家存款就达到5000多亿元，同80年前相比，今天的北京、广州都可以说是富可敌国。在需求不足的经济周期里，投资规模大不仅不是缺点，反而是求之不得的，只要能确保回收，拉动的投资越大越好。
在这里我们还必须纠正的一个错误观点就是，新城的建设，楼堂馆所的建设，是只有投入没有产出的无效益的经济行为。城市在形成的过程中，大多建设是围绕着行政和商业功能展开的。随着城市的发展，城市中心的地价逐渐上升，土地的潜在价值越来越高。同商业功能不同的是，行政功能即不交税又不支付地价，对城市财政没有任何贡献，所占土地却随着事业的发展不断扩张，导致地价上升，排挤大量能产生效益的城市功能，这实际上是政府在与民争利。像北京市政府、公安部、邮电部等所占的土地，如果放到市场上，都会是天价。如果政府将这些资产市场化，筹集到的资金足够其在新区建设超过目前规模几倍的新办公楼。而这些土地转让给商业等创造直接效益的城市功能，不仅带来的新的就业，还可以增加新的税收。行政中心迁到新区后还可以带动新区土地升值，其回收的资金足以抵偿新区基础设施的投资。
同其它城市相比，北京首都职能过于集中在老城，是建设新城，调整城市结构的最大障碍，而一旦行政中心迁移，带来的转换效益也可能比其他城市更大。政府在老城的资产并不是简单的放弃，而是有偿的转让，这些资产进入市场可以迅速增加老城中心地区土地的有效供给，抑制北京地价的继续上升。同时，可以大幅提高新区的地价，使奥运会的投资效益分布在尽可能多的面积上，通过“规模生产”，降低土地的成本，以薄利多销的方式控制地价，在提升北京基础设施水平的同时，维持北京的长远竞争力。
对于经营的很好城市来说，新区建设不仅意味着巨大的投入，同时也会带来巨大的收入。青岛就是这方面一个最经典的例子。90年代初，青岛市政府顶住强大压力开始行政中心迁移，它首先卖掉位于城市中心的政府办公楼，获得第一笔资金，然后在新区建设高水平的行政中心，带动周边土地价值上升，政府通过出售新区土地获得了新区基础设施的投资。整个过程几乎完全是通过盘活沉淀的存量资产完成的，不仅没有占用任何可能用于下岗职工的资金，还在建设的过程中创造了大量就业机会。
主持人：这就是说，新城建设使用的更多的是闲置的沉淀的资源，这些投资同用于社会保障、扶贫的资金完全是两回事。那么50年代为什么不采用这个办法建设新的行政中心呢？
赵燕菁：由于空间结构的这个调整必须通过土地市场的转换才能完成，因此，几乎所有成功的新城建设都是在90年代初城市土地有偿制度建立之后开始的。这也解释了为什么50年代“梁陈方案”会流产，因为，在计划经济的会计规则中，行政中心的建设是只有投入没有产出的“非生产性”投资。由于没有土地市场，新城建设让出老城高价值土地，提升新区低价值土地的结构转换效应无从体现。这就是“梁陈方案”没有被采纳的根本原因。
主持人：根据你的分析，新城建设未必意味着大量投资。刚才你已经谈到深圳和浦东的基础设施建设真正财政性投资也不是很多。
赵燕菁：对，但它们的产出却非常惊人。仅去年一年，深圳对中央财政的贡献就高达487亿元。如果考虑到创造的数百万就业机会，可以说建国以来没有一项投资可以取得如此巨大的收益。远远超过了包括石油、烟草、汽车、电力等在内的任何一个工程对经济的贡献。浦东也是如此，GDP从10年前不足60亿元猛增到去年的上千亿元，超过10年前整个上海全部GDP的总和。根据我的估计，新城建设带来的效益和对经济的拉动，要远远超过南水北调、三峡、西气东输之类的巨型工程。只要城市发展起来，有足够的有效需求，很多国家工程实际上完全可以由民间投资提供。
主持人：你认为建设新的首都区，最基本的条件是什么？
赵燕菁：速度，北京的发展速度。只有高速发展，才能为新首都区的建设提供必要的需求。现在，东京、汉城虽然借着世界杯的举办，获得了暂时的外部需求，但都不足以帮助它们改变城市结构。这就像你们电视台一样，如果整体广告市场成长缓慢，即使你们接到个把大单，并不意味着你们可以不断增加新的频道。如果勉强开播新频道，结果只能有两个，不是中央1套广告收入下降，利润被摊薄，就是新的频道闲置，由于投入新频道的资产和人员需要不断支付利息和工资，设备也会不断过时和陈旧，最后可能会拖垮整个中央电视台的财务。新城的建设也是如此，搞不好会拖垮整个城市的经济。道理很简单，在有限需求的条件下，新城需求的增加，一定意味着老城需求的减少。可以说，新城建设成败的关键，就在于对未来城市发展速度的判断，一旦失误，后果就可能是灾难性的。西方很多城市由于没有足够的速度，勉强开发新城，导致老城大规模衰退。而发展国家在低速发展阶段，跳出老城发展，结果新区晾在那里，投资成为无法回收的债务。不仅如此，即使发展速度达到建设新区的门槛，但由于规划不当——选址过远、规模过大——也有可能导致投资失败，珠海西区的开发就是一个惨痛的教训。
主持人：北京会不会也出现类似的情况——比如发展速度达不到预期？
赵燕菁：这也是目前北京是否要建设新的首都区争论的一个核心。反对者的一个中心观点，就是北京现在的规模已经太大，必须加以控制，否则北京的水资源、土地资源、环境、交通等问题都无法解决。而我的判断则正相反，首先，北京的规模无法控制，北京历次城市总体规划的核心就是控制城市规模，结果从300万到500万再到900万，没有一次控制得住，每次都是提前突破。如果当年计划经济下，那么严格的手段都无法控制，今天就更无法控制。其次，北京的规模不能控制，我国目前的城市化水平是37%左右，根据国际经验，这是城市化加速成长的阶段，在国家城市化的浪潮中，北京不可能成为一个孤岛。未来得10~20年中国的城市人口总量将会比目前增加1倍，接近发达国家人口的总和，这将是人类历史上最壮观的人口迁移，过去十年的发展证明，北京同其它城市相比只会发展得更快，否则北京就没有完成国家战略要求北京承担的份额。第三，北京的规模不应控制，奥运会的申办成功，要求北京的规模有一个快速扩张，否则巨额的投资摊在现有的土地和人口上，将会使北京的土地和劳动力变得极为昂贵，从而丧失长远的竞争力。第四，北京的规模不必控制。我的一项最新研究表明城市的合理容量不仅是规模的函数，而更多的是结构的函数。就像单个生物的细胞虽然不可能很大，但无数的细胞却可以组成高度复杂，大于单一细胞无数倍的生物组织。对北京来讲，重要的不是控制它的规模而是调整它的结构。
资源上更是如此，如果北京和其它城市不快速发展，土地资源浪费就会更加严重，因为农村的人口出生率和人均土地占有面积，都比城市要高得多。至于水资源短缺更多的是政策问题，假设我们水的利用率能达到以色列目前的水平，即使没有南水北调，人口也可以成倍增加。实际上，现在的海水淡化成本已经同南水北调的成本非常接近了。我的判断是，未来10~20年，北京的城市规模还会有一个较快的增加。这就是我提出北京必须尽快建设新城的基本依据。
主持人：如果真的建设新的首都区，会改变很多北京人的生活，我想无论普通市民和开发商都会关心新的首都区将建在什么地方。作为一个专家，你认为应该建在什么地方合适？
赵燕菁：这个问题也是目前规划界热烈讨论的话题，我们可以把北京分大体为东西南北四个象限，我想未来首都区无论具体位置在那儿，其战略布局都应当是在右下方这个象限里，也就是东南方向上。只有这个方向，才有足够的发展空间，才能同区域内其它城市的发展相呼应。最近，中国城市规划设计研究院的一项研究认为新首都区应该布置在通县与CBD中间，这样北京未来的高地价区就正好落在现在的CBD上，这也符合一般城市地价曲线分布特征；吴良镛院士曾提出新的中央行政区应当在京津唐（秦皇岛）之间的三角地带；还有人建议布置在北京-天津之间，廊坊以北的地区。这样北京的发展就可以同天津、河北的城市发展结合起来，实现更大范围的基础设施共享。京津冀北地区就有可能形成一个像珠三角和长三角地区一样规模的超级城市群，从而大大强化北京在东北亚地区城市竞争中的地位。这些位置的选择取决于新首都区的规模。顺便说一下，当初奥运会的选址曾经考虑过在北京东南方向的亦庄附近，结果在最后一分钟被放弃。现在，奥运村布置在北中轴这个完全错误的位置。不能不说是一个战略性的失误。
主持人：最后，请你谈一下北京新的首都区什么时候开始建设最合适？现在还缺少什么条件？
赵燕菁：如果说最合适的时机，新的首都区10年前甚至50年前就应当开始建设了。假如当初梁陈方案被采纳，北京就会是一个完全不同的景观。2008年的奥运会不是北京能够建设新城的第一次机会，但却可能是最后一次机会。因为一旦大规模的基础设施投下去，北京的城市结构就很难再次更改，北京就会在错误的道路上越走越远，直到像今天的东京、香港和汉城一样，忍受城市长期失去竞争力的痛苦。相反，如果北京抓住这次奥运会提供机会，成功实现城市结构的转变，就会利用后发优势，在同汉城和东京竞争东北亚中心城市时抢占有利位置。
上海已经在十年前成功地实现了城市结构的转移，广州最近也将南沙确定为未来发展的重点，并在广东省的全力支持下，开始了广州新城的建设。如果我们把珠三角、长三角和京津冀北地区城市发展看作中国实现现代化的“三大战役”，其它两个城市群的首位城市都开始了城市空间结构的调整，现在就要看拥有奥运会举办之利的北京能否实现这一战略性的改变。
未来北京在东北亚地区主要的竞争对手就是现在正在举办世界杯的东京和汉城。在东京和汉城都曾有人提出过迁都和对城市结构进行战略调整，但却由于政治领导人缺少决心，一再丧失大好机会。现在，这两个城市高速发展已经停止，再想调整城市结构已经为时已晚，尽管它们比10年前、20年前更富有，但他们就像抛了锚的豪华汽车一样，已经失去了结构转向的动力。最近，东京出现了抗议迁都的游行，就因为东京当初房地产价格过高时，相当多银行贷款的抵押是固定资产，一旦迁都，东京房地产价格必定会进一步下滑，银行的坏账将大量增加，从而进一步恶化目前以金融为中心的经济衰退。现在的东京和汉城正在品尝当初犹豫不决酿下的苦果，而这也正是北京与他们竞争最大的机会。
20年前，邓小平的远见造就了深圳这个人类城市发展史上前所未有的奇迹，10年前，江泽民、朱鎔基的决断使浦东成为中国改革的标志。现在，我们关于北京空间结构必须进行战略性调整的研究已经报给总理，如果说北京建设新的首都区还需要什么条件的话，那就是政治领导人的意志和决心。谢谢！
主持人：非常感谢你赵先生，谢谢！
参考文献
1、《北京晚报》2000：“回首悉尼展望北京”2000/12/28 56版
2、海梅2000：“日本地价连续11年下跌” 《中国国土资源报》2002/5/31
作者：EIC 在 海归商务 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
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 不迁都的新北京方案 2002-6-16 赵燕菁 -- EIC - (13971 Byte) 2008-5-01 周四, 11:15 (958 reads)
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