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李永忠：以科学分权和异体监督反腐

狼协
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标题: 李永忠：以科学分权和异体监督反腐 (1120 reads) 时间: 2013-1-04 周五, 16:50

作者：狼协在海归主坛发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

李永忠：以科学分权和异体监督反腐

2013年01月04日 08:21 本文来源于财新网| 评论（5）

目前反腐的探雷器主要是同体监督，要么指针失灵，要么装聋作哑。反腐要治本，必须改革权力结构，并建立异体监督为主的机制

精英访谈嘉宾：李永忠

中国纪检监察学院副院长

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财新记者任重远

　　2012年正逢中共十八大召开，中央纪委就前五年的工作作了报告，新任中央纪委书记王岐山也召开座谈会就反腐问题向学者听取意见。从年初的薄、王案，到年尾的李春城案，以及一度引发热议的“表哥”“房叔”等网络反腐事件，2012年反腐领域可谓看点颇多。

　　如何看待目前的反腐形势和问题，未来改革方向何在？财新记者专访了长期研究此课题的制度反腐专家李永忠。

2012新看点

　　财新记者：如何看待过去的一年的反腐形势？有哪些动向或趋势值得关注？

　　李永忠：这一年的形势，我想可以用四句话来概括。首先，大案不断告破，要案动地惊天。从王立军案，到薄熙来案，再到李春城案，不单让全国，甚至全世界都很诧异。

　　第二，腐败稳步推进，直逼要害核心。上世纪90年代，我到中央纪委研究室工作时就说过，如果不改革权力结构，腐败将稳步地向要害部位和核心层逼近，那时绝大多数人还不认同这个观点。现在看来，从陈希同，到陈良宇，再到薄熙来，三个政治局委员倒下了。每届政治局委员只有20多人。这个比例远远超过千分之一点七的全国党员的违纪率。

　　第三，网络反腐“给力”，“表哥”“房叔”落网。过去都是计划模式的反腐，是权力反腐，尽管很努力，但效果很一般。网络反腐恰恰是一种“市场反腐”——运用市场化的工具，市场化地积聚民众力量，所以它很“给力”。那些传统监督机关难以发现的、不屑于发现的，或者是不敢发现的“表哥”“房叔”等，都因网络揭发而落网了。

　　第四，中央高度清醒，重视超过以往。胡锦涛在十八大报告中讲到，腐败这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。在他任总书记的十年，这是对于腐败形势，说得最重的一句话，没有回避严峻形势。前面没有“如果”，后面也不是“将会”，而是“就会”。已经超过我们过去“三个并存，两个依然”（成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨）的反腐败形势定调。

　　而到了习近平，说得更重。他当总书记之后三天即两谈“警醒”，而且说的是“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。他还提到“大量的事实证明”，可见这个判断不是凭空的。

　　前十年有两个省部级官员因贪腐被判死刑，一个政治局委员（陈希同）“落马”；最近这十年，有四个省部级被判死刑，两个政治局委员（陈良宇、薄熙来）“落马”。数量都翻番，而且触及高层、核心层。“腐败愈演愈烈”，此言不虚。十八大刚刚结束，中央候补委员李春城又被“双规”，这些都让人警醒。

网络反腐如何看

　　财新记者：2012年1月十七届中央纪委七次全会公报首次公开表态要求重视互联网反腐的作用。如何看待网络反腐的作用和局限？如何真正发挥民间力量？

　　李永忠：我以为，网络反腐的特点有六。第一，在空间上，是最广大的平台。第二，在时间上，是最迅速的渠道。第三，在传递上，能让个人充分、自由地表达。

　　第四，对非常严格的出版检查制度现状，是一个矫正。互联网技术全世界通行，在其他国家，特别是清廉指数很高的国家，都没有像中国这样广泛、影响力这么大的网络反腐，因为他们正常的新闻舆论监督解决了很多问题。但我们国家的新闻舆论监督还有非常严格的限制。而网络这个渠道一打开，限制很难跟得上，网络反腐就一下子出现了矫枉过正的现象。

　　第五，它是对计划反腐、权力反腐的必然补课。第六，它是对同体监督的一种自发纠偏。目前的反腐主要属于一种同体监督，尤其是纪委监督同级党委的模式，存在根本缺陷——效率最低，时间最缓，成本也最高。

　　网络反腐也有局限，我总结有三。

　　第一，全靠网民个人的自我约束，易不负责；第二，虚实掺杂，难辨真假；第三，传播极快，容易无序。鼠标一点，无数信息就出去了，很快会产生令人害怕的群体性聚集效应。

　　如何看待这些局限？第一，要疏导而不阻挠，这样民间反腐才能真正发挥力量；第二，要回应而不回避，必须有一套及时回应网民的机制，一回避，一失声，假的、坏的东西也容易迅速蔓延。

　　第三，要引导不要领导。对于民间网络传播来说，这里没有领导者，它不相信任何权威，谁说的真实，谁说的有理，谁就会成为意见领袖。网民有他的评判标准，只要信息发布和讨论足够充分透明，真实的信息、有理的意见就能发挥应有的作用力。

　　一个国家、一个地区的开放程度，同它的执政能力成正比。执政能力越强、根基越稳定的地方，就越不怕开放。所以应该对网络反腐和民间反腐给予最充分的包容、理解和支持。

同体监督之弊

　　财新记者：近年来，出现了“小偷反腐”“情人反腐”等现象。目前的反腐机构众多，但是实际发挥作用的主要是纪委系统。如何看待纪委在法外反腐的问题？香港的廉政公署制度，可以有哪些借鉴？

　　李永忠：“窃反”“情变”之所以能成为反腐导火索，关键是有炸药包，即官员的贪腐问题存在。就像2007年“落马”的福建建阳原市委副书记李兵说的，领导干部违纪违法就如同给自己埋地雷，埋得多了，自己都不知道埋在哪里，埋了多少，也不知道什么时候、哪一颗会被引爆，一引爆就被炸得粉身碎骨。

　　目前的腐败“地雷”很多，但反腐的探雷器不行。因为它基本上是同体监督，计划反腐。纪委在同级党委的领导下，监察部门是政府的一个部门，这种探雷器，对腐败的地雷要么指针失灵，要么装聋作哑。

　　最经典的一个例子是，郭光允当年揭发时任河北省委书记程维高，也寻求过省纪委书记的支持。结果程维高直接给中央打报告，以生病为由把那个纪委书记免职了。后来提拔上来的纪委书记，就给他和李真（程维高秘书）通风报信。

　　所以，现实中实名举报的比例非常低，人们不相信同级纪委有权力、有胆量去监督同级党政主要领导。30多年来的反腐败，几乎没有一起同级党政主要领导的腐败案件是由同级纪委检举揭发的，这是不得不正视的现实。监督的“监”字，本身就是从旁去看的意思，但同体监督就像同一把刀，刀刃再锋利也不可能砍到自己的刀把。

　　按照党章的规定，纪委是党内专门监督机关而非办案机关，其主要职责不应该是办案，而是监督。但在党内政治生活中，由于及时有效的监督实现不了，各级纪委就只能通过努力办案去履行职责，证明自身存在的价值。于是，纪委的办案职能越来越强，监督的功能却越来越弱。加上违纪的人和事越来越多，纪委自由裁量权越来越大，它变为一个办案机关，又没有其他人和组织能对它形成及时有效的监督。所以，我们才会看到，从省纪委书记到市纪委书记，出现一些违纪违法甚至犯罪的。例如，湖南郴州市原纪委书记曾锦春，他涉案金额就比他的市委书记还要大得多。

　　从长远看，要解决同体监督不力和“腐败越演越烈”的问题，根本之道，还是要靠改革党的权力结构来解决。

　　香港的廉政公署制度，最有价值的地方就是异体监督。它不属于香港的公务员系统，直接对特首（回归前是总督）负责，对香港政府各部门保持严格的独立性。同时，还有各种制度规定保证它能依法独立地行使职权，因此它能够实施及时、到位、有效的监督。但它毕竟只是一个城市反腐的模式，我们不能对它的具体模式进行照搬，但异体监督的实质应当学习。

党内分权是关键

　　财新记者：不少观点认为，健全民主制度、保障司法独立、落实新闻和言论自由，是反腐的治本之策。你怎么看？又该如何发挥人大等现行机构的作用？

　　李永忠：现在中央特别是习近平同志强调底线思维，我认为公平正义就是底线。而司法不独立，公平正义的底线就不可能有，新闻言论不自由，舆论监督就成空谈。就像习总书记讲的，空谈久了，必然误国。在“权力过分集中”的计划模式下，人人都怕说错话，于是就变成了人人、处处都只会讲官话、讲套话、讲虚话、讲空话，甚至讲假话，很少有人敢讲真话。现在新任中央纪委书记王岐山明确提出不要念稿子，就是为了要听真话，包括骂声都要听。要有这样的气魄和胆识，老百姓才会对新一届党中央、中央纪委推进政改、开展反腐败抱有信心。但是，就像邓小平在上世纪80年代讲的，“权力过分集中”是我们一切问题的“总病根”。

　　我们现在的路径是，用党内民主带动人民民主，用党的权力结构改革带动党和国家领导制度改革，带动社会改革、司法改革和新闻舆论等的改革。

　　而党内权力改革的方向，必须是党内权力的分解——决策权、执行权、监督权的分解。毛泽东在1956年党的八大时，就提出要建立党内的国会，表明党内决策权与执行权需要分开；邓小平在32年前就指出，对于党内监督来说，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，强调监督权要独立。只有科学分解、合理配置党内权力，党内民主才有存在的空间，党内监督才有发展的时间，党员的主体地位才有可能真正实现。

　　我们现在主要采用的还是苏联模式，权力过分集中。举例来说，“一把手”这个词长期在党内生活的称谓中生根，就从一个侧面说明我们党内的权力结构有严重问题。因为党的领导体制本来就是委员会制，不是首长负责制，党委书记只是会议的召集人。现在党委书记的权力就像行政首长一样，加上纪委也在它的领导下，就有了绝对的权力。而绝对的权力必然绝对地倾向于腐败。

　　所以我们“一把手”腐败的比例，通常占同级犯错误领导干部的40%左右，个别地区甚至超过了50%。“一把手”的选拔程序和标准要求要高得多、严得多，但为什么“一把手”违纪违法甚至腐败犯罪的比例也高得多？只能说明“一把手”的岗位风险太大，权力结构太落后。

　　改革党的权力结构，必然会推动国家权力结构的改革，包括发挥人大制度的作用。通过这些年的慢慢运作，人大从原来的橡皮图章，已经逐渐变硬。但它的弹劾、罢免、质询等权力，实际上还是没有得到切实履行，人大的作用有待进一步发挥。

　　原因主要有两个。一是党委占用了人大相当多的权力，人大对一府两院的监督，远不如党委的领导那么具体、那么有力。二是人大的机制和人员专职化不行，特别是人大常委会的人员构成，更多还是从安置退居二线的领导的角度考虑，从有利于人大工作开展考虑较少。要想人大能够有效行使监督权，同样离不开党和国家领导制度的改革。

预防腐败要靠政改

　　财新记者：中央曾经多次重申，反腐败要将腐败惩处与腐败预防相结合。腐败预防应该解决哪些问题？就国际经验来看，官员财产公开被认为是有效的制度。你也多次主张，建立官员财产公开制度要破除阻碍，可以通过有条件赦免，以推动政改，着重将来。怎么评估中国建立这一制度的前景？

　　李永忠：看一下中央纪委的反腐败方针就会发现，在十六届之前只有八个字：标本兼治、综合治理。到十六届，吴官正同志经过艰苦的思想工作，才统一了大家的认识，加了后八个字：惩防并举，注重预防。

　　但是，无论火灾、水灾、疾病，还是最难预测的地震，都强调预防为主。为什么事关党和国家生死存亡的腐败问题，反了30多年了还只是“注重预防”，而不是“预防为主”？这就可以解释了为什么腐败越演越烈了。

　　就像你治病，头疼只是现象，必须解决头疼的原因。我们现在反腐败也是，老吃止疼片，例如要求官员的配偶和子女协助组织管好官员的八小时外生活圈，如果分权和制衡的问题没有解决，搞这些只会事倍功半。

　　这些年搞预防腐败，也主要是从标上预防，从本上预防很少。什么时候能够改成以预防为主，以治本为主，以制度建设为主，把权力过分集中和同体监督的问题解决了，腐败的形势才能开始好转。

　　从本上预防，需要政治体制改革来支持，要建立民主和法治。现在的国家预防腐败局，从操作上可以搞政改特区的试验，抓一些权力结构改革的试点。

　　根据中国目前反腐败面临的现实情况，包括实行官员财产公示制度，需要注意解决腐败的呆账和存量问题。不反腐败会亡党亡国，腐败如果反不好，也会亡党亡国。

　　1982年，在打击经济领域严重犯罪时邓小平有句话，说这股风势头很猛，不过一两年时间，大量的干部被卷了进去，比三反五反时严重得多。现在30年过去了，搞市场经济改革，但政治体制改革没跟上，权力的含金量空前增高，缺乏制约，相当多的干部早就忘乎所以，产生了多少腐败存量，大家其实都很清楚。不少地方查出来的窝案，几乎是一个地方、一个部门都烂了，必须考虑社会治理的稳定性问题。

　　在这种情况下，要根治腐败必须考虑有条件赦免的问题。这个有条件，一是通过人大立法：二是保持强大压力；三是设定一个时间点，在此之前匿名全部退赃的可以既往不咎。通过有条件赦免来解决大范围的腐败存量问题，然后才能真正推动政改，官员财产公开、对腐败零容忍等这些才能建立起来。

　　实际上，赦免目前也是有法律基础的。现行《宪法》第67条17款规定全国人大常委会有权进行特赦。而且在实践中，之前处理很多大案、窝案，无论是黑龙江韩桂芝案、福建远华案，还是辽宁慕绥新马向东案等，事实上都搞过局部地区的有条件赦免。

　　1989年最高法、最高检和监察部联合发出《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》和《关于有贪污贿赂行为的国家行政机关工作人员必须在限期内主动交代问题的通告》之后，不到两个半月时间，投案自首或主动交代问题的就达到5 .3万多人，仅县处以上干部就有1480人，其中厅局级61人，部级1人。

　　现在我们各方面条件更充分了，技术方面也可以做好配套，方便匿名退赃，效果肯定会更好。

　　当然，扫帚不到，灰尘不会自己跑掉。要想通过赦免解决存量，清白启新，必须始终保持反腐败的高压态势。这个压力必须给够。十多年前，我对群众中“绝不赦免”的呼声，就能充分理解。群众既是腐败的直接对立面，又是反腐败的主力军，没有来自群众的反腐强大压力，就很难对腐败分子形成持续的震慑作用。因为，腐败分子不可能一听赦免的号召就主动退赃。

　　（财新记者秦旭东对此文亦有贡献）

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作者：狼协在海归主坛发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

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