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主题: 房地产行业：各开发区土地过多过早贱卖苏州工业用地告急（转贴）

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房地产行业：各开发区土地过多过早贱卖苏州工业用地告急（转贴）

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房地产行业：各开发区土地过多过早贱卖苏州工业用地告急（转贴） -- 安普若 - (4351 Byte) 2005-2-14 周一, 11:13 (2176 reads)

Baldeagle
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头衔: 海归上校
声望: 学员

加入时间: 2004/12/07
文章: 553
来自: 北京
海归分: 99383

标题: (ZT): 论我国土地制度与重复建设之关联关系 (542 reads) 时间: 2005-2-15 周二, 01:01

作者：Baldeagle 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

摘自东北财经大学发展研究参考

曹建海 2004年10 月16 日

作者简介：曹建海（1967-），男，河北省永年县人，经济学博士，现任中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任。主要研究领域为产业组织学、资源和环境经济学。

一、判定一个行业是否发生重复建设的标准

重复建设是过度投资的直白表述。根据研究，重复建设可以
理解为产业中的企业过度进入，主要表现为生产能力远远超过了
市场需求数量，产业中的企业长期来看处于微利或亏损状态而又
不能退出的一种状况。重复建设可以是市场竞争引起的，但我国
历史上的重复建设主要还是计划失当或政府投资失控引起的，也
有政府管理职能缺失的原因。

在我们的现实经济生活中，怎样判断一个行业是否发生了重
复建设呢？笔者认为可以从三个方面进行认定：

①企业进入数目或新增生产能力导致企业利润上的损失超过了消费者从价格上得到的好处，从而引起行业经济社会效率下降；

②尽管眼前的经济效益很好，但从长期看存在着利润大幅度下降的趋势，并将导致行业中的大部分企业长期处于微利或亏损的状态而又不能顺利退
出的困境；

③行业发展所产生的外部影响超出了现有自然资源和环境的承受能力。

一般认为，当一个行业出现上述三个方面中的一种并且非常严重时，可以认定这个行业发生了重复建设。对于第一种由于政府过度干预导致企业或建设项目进入壁垒大幅度降低的情况，应清除政府各种不公平的优惠政策，恢复行业进入的自然壁垒；对于由于市场原因造成的企业投资损失的，如果属于企业投资预期失误的范围，政府应当尽量避免干预，或者主要进行道义上的劝告，而主要发挥市场机制对经济的优化调节作用；第三个方面的重复建设是政府治理的重点，也是政府强化公共管理职能的内在
要求。

二、现行土地制度与重复建设之间的关联机制

很少有人承认土地制度与重复建设之间存在着密切的关联关系。但是反过来分析，任何建设项目都不可能配置在空中，土地资源配置的失当是当前我国一些行业过度投资的关键原因之一。不仅土地资源，在信贷、直接融资等要素供给方面都存在着严重的非市场化的配置问题，大大减低了企业进入或项目投资的进入壁垒，这是造成当前我国重复建设现象的一个非常现实的问题。作为土地制度结果的土地利用与重复建设之间的关系，可以
通过建成区人口密度、土地利用结构等数量指标加以分析。

1998-2002 年，我国660 个城市的建成区面积增长了31.16%，平
均年增长率为5.58%；而同期的城市人口却出现了小幅度的减少，
2003 年比1998 年减少9.46%，平均年递减率为1.97%；城市非农
业人口呈稳步增长趋势，2002 年比1998 年增长了11.28%，平均
年增长率为2.71%。
（见表1）

这些数据说明，1998 年以来我国建成区面积的增长速度远远超出了城市人口和城市分农业人口的增长。用城市人口密度衡量，1998 年我国城市建成区每平方公里的城市人口和非农业人口分别为1.75 万人和0.93 万人，2002 年分别下降为1.36 万人和0.85 万人，2003 年城市人口密度为每平方公里1.21 万人，为近年来的最低水平，城市土地利用效率呈现明显下降的趋势。

表1 1998-2002 年我国城市面积和人口状况①

年份 1998 1999 2000 2001 2002 2003
城市面积 813 812.8 878 607.6 464.8 399
（千平方公里）
建成区面积 213.5 215.2 224.4 240.3 259.7 280
（千平方公里）
城市人口 373.4 375.9 388.2 357.5 353.4 338.1
（百万人）
城市非农业198.2 201.6 209.5 215.4 220.6 -
人口（百万人）

表2 1991-2002 年我国城市建设用地结构变动比较②

① 资料来源：建设部《城市建设统计公报》（1999-2003 年各卷）。
② 建设部综合财务司：《中国城市建设统计年报》（1992-2003 年卷）。

年份 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
居住34.2 32.9 32.4 33.7 33.7 32.6 32.2 32.6 32.432.232.832.2
用地

公共
设施8.86 10.8 11.1 10.3 10.4 10.9 10.9 11.05 11.09 11.36 11.67 11.59
用地

工业25.1 24.9 24.4 23.9 23.5 23.3 23.1 22.4 22.222.021.1
用地21.5

仓储5.97 5.91 5.7 5.32 5.14 5.25 5.14 5.04 4.97 4.73 4.6 4.17
用地

对外交 5.97 5.91 5.7 5.32 5.14 5.25 5.14 5.04 6.22 6.4 6.38
通用地 6.28

道路广5.64 6.06 6.46 7.86 8.16 7.47 7.72 8.1 8.06 8.21 8.59
场用地8.83

市政公
用设施2.8 3.06 3.13 3.64 3.52 3.12 3.14 3.25 3.33 3.41 3.48
用地3.71

绿地 5.62 6.07 6.7 6.51 6.54 7.77 8.32 8.3 8.3 8.36 8.46 8.6
特殊
用地

与1991 年相比，2002 年我国城市内部用地结构只出现了一
定的变化。（见表2）

表现为公共设施用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地所占比例均出现增加，但增加幅度最多的为2.98 个百分点，最少的为0.31 个百分点；居住用地和工业用地作为最大的两种用途的土地，在城市建设用地中的比例仍然分别高达32.28%和21.5%，分别比1991 年下降1.99 和3.63 个百分点；其他的如仓储用地、特殊用地也出现了下降，前者下降1.8 个百分点，后者下降2.46 个百分点。

表3 2002 年全国不同地区和不同规模城市建设用地利用结构情况（%）①
表4 国外城市工业用地比例②
城市工业用地比例（％）
美国大中城市 8.80
美国小城市 5.70
纽约 7.48
芝加哥 6.90
东京都 2.64
大阪 15.35
横滨 7.34
新加坡 2.40
① 建设部综合财务司：《中国城市建设统计年报》（1992-2003 年卷）。
② 林志群，1993，“1991 年我国城市建设用地分类统计的初步分析”，《城市规划科技情
报专题资料（研究类）》第5 期。熊鲁霞、骆棕，2000，“上海市工业用地的效率与布
局”，《城市规划汇刊》第2 期。

全国 32.28 11.59 21.50 4.17 6.28 8.83 3.71 8.60 3.03
东部
地区
32.06 10.68 22.24 3.91 6.64 8.79 3.55 8.78 3.35
中部
地区
32.92 12.30 21.33 4.57 5.73 9.01 3.73 8.24 2.16
西部
地区
31.76 13.52 19.07 4.34 6.07 8.59 4.29 8.70 3.66
超特
大城市
32.95 11.40 22.86 3.71 7.84 8.22 2.50 6.97 3.55
特大
城市
28.64 11.89 24.30 4.22 6.21 9.26 3.73 8.76 3.01
大城市 31.01 10.71 23.31 4.28 6.94 7.26 4.70 7.52 4.28
中等
城市
31.92 11.90 20.51 4.45 5.34 9.79 4.30 9.77 2.02
小城市 34.72 11.93 18.34 4.30 5.19 9.39 3.74 9.81 2.58
31
伦敦 2.7
英国一般城市 7.00
英国工业城市 10.70
英国新城 13.90
香港 5.96
波兰 17.2

从我国城市土地利用结构的现状来看，工业用地比例偏高，
道路广场、公共绿地用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地
比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，而我国的苏州、上
海等城市都超过了30%。

由以上数据指标可见，随着我国城市化水平的不断提高，城
市面积逐年扩大，而农业用地不断减少成了一个不争的事实。主
要表现为：

①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，而且其增长的趋势在加快；

②城市面积扩张的随意性很大，缺乏必要的约束力，这在城乡一体化的行政体制下尤为严重；

③出于成本的考虑，城市建设注重外延扩张，对城市内部土地的开发不足，导致城市土地的低效率使用；

④城市功能分区的不合理和基础设施配套之后，加剧了工业对环境的污染，不仅对城市本身，也对乡村居民的生活质量和土地质量产生不利影响。

土地资源浪费的内因在于我国现有土地制度固有的缺陷，后者也是导致投资领域中重复建设的主要驱动因素。主要关联关系表现如下：

1．企业进入的土地获得成本低、环保要求低，是形成投资领域中重复建设的重要原因

目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于本届班子的政绩及可支配资金的最大化，倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。

在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易进入。例如，在最为缺水的北方地区，集中了全国大部分的钢铁生产能力，就是地方政府环保监督失控的典型例子。

2．地方政府存在征地-储地-出让的巨大利益机制，激励了地方政府为卖而买的征地行为当前我国的土地市场可以归结为政府垄断下的市场。

这种市场存在征地、储备和出让三个环节。其中征用市场是指政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地。征地的目的是为了出让，如同商人进货的目的是为了销售一样。作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权利的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。

据估计，改革开放以来这种剪刀差已经累计高达2.5 万亿元，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。政府储备土地名义上是进行宏观调控，实际上储备阶段往往是土地升值的过程，储备周期的长短取决于出让收益与土地储备成本之间的利润。土地出让是政府前期环节的最后阶段，如果剔除腐败因素，政府还是有动力采取招标、拍卖方式的，但考虑到工业用地的长期性及其对政绩、就业等综合利益的影响，采取差别地价对地方政府而言是合理的，由此必然推动以地方政府为主导的重复建设。

现在一些人把协议出让看作是市场化行为，而把招标拍卖看成是土地的市场化行为，这是对市场化的重大误解。市场化的前提是生产要素的市场化，即能够从制度上保障对生产要素所有权的自由买卖，这是除世界上极少数国家外绝大部分国家的基本惯例。现在的一个矛盾是，如果地方政府采取最严格的方式拍卖土地，将会导致社会财富向政府层面的迅速集中，在税收增长超过GDP 增长速度的情况下，将会加大企业的经营成本和居民的生活成本，并引起诱发地价暴涨、失业增加等宏观经济问题，这是理
性的市场经济政府最应当回避的。

3．政府对土地资源公共管理职能的缺失是造成重复建设的重要因素

我国目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地调查和土地统计制度。这种土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和环境管理的关系。

例如，政府机构中的国土资源部门只负责售卖土地资源和矿产资源的使用权，但对这种出卖可能带来的环境风险缺乏必要的了解，而环保部门既无权、也无必要的机制、手段对土地资源的环境状况进行合理评估，并根据评估结果对企业或建设项目做出调整政策，由此导致政府主导下的大量的破坏资源与生态环境的重复建设问题。

在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制订的，变动的随意性很大。由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变使用用途或详细规划要求，从而获得巨大经济利益；

其次，占补平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用邻近城市耕地、开垦远离城市地区土地的办法偷梁换柱、牟取暴利。因为用于占补平衡的不同地块在价值上可能相差数百倍甚至数万倍；

再次，土地产权的混乱使地方
政府产生瞒报土地占用的强烈动机。例如城市用地用GPS 定位系统实测面积大大高于地方政府上报的面积。作为最重要的财富的土地竟然统计不清楚，从常识上是说不过去的。

三、改革土地制度、防治重复建设的政策建议

1．明晰农村土地产权，将农村土地所有权明晰到农户

现在一些人一提到把土地归还农民就称之为私有化并扣上政治帽子，致使问题限于不能讨论的境地。实际上，将把土地归还农民称为土地的市场化是否更为合适呢？因为当前政策中的所谓“给农民以长期的、有保障的承包权”，实际上缺乏操作意义。特别是给那些以“公共利益”为名的地方政府和土地使用者侵犯农民利益提供了太多借口；而且在农村发包的村生产合作组织，有的只有几户农民，这样的村生产合作组织与农民签订的土地承包合同，实质上是对农民应有的土地所有权的变相剥夺，导致农村
土地价格不能实现，对地方政府的无理征地缺乏应有的约束和自我保护机制。

2．国家可考虑放弃以营利为目的的土地所有权，打破土地所有权向国家单向流动的体制，实现土地在政府、企业、个人之间的市场化流动根据最新修正的宪法第十条第三款，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。这里隐含的一个政策含义是，非公共利益需要的土地如工业用地、商业用地、住宅用地等，国家将不能行使土地征用的权力。如果国家征用农村土地被限定在狭小的范围内，国家将不可能参与以营利为目的的土地交易，而由土地使用者与农民之间按照市场化原则进行公平交易。按照这个原则进行回溯，对于存量的以营利
为目的的城市用地，国家可考虑放弃以营利为目的的用地的所有权，这是提高土地要素市场化从而提高中国市场化程度的必然选择。目前我国的土地制度是以香港模式为蓝本的，需要进行检讨和修正。实际上，如果土地资源这个最基本的要素不能市场化，中国的真正市场化只能是一句空话。

3．把强化国家对土地的公共管理职能作为政府管理土地的基本内容

这里一个重要的概念是，要把国土与土地所有权进行根本区分。前者是一个国家领土和政治的象征，而后者是市场经济条件下微观经济主体的一项基本的权利，也是一个受限制的权利。例如，不论土地所有权的拥有者是谁，政府都有向土地所有者征税的权利；土地所有者要受政府政令、土地管制等方面的约束。在此基础上，政府对土地公共管理的基本职能是保护土地产权、加强土地利用管制以及对土地及其房产的征税制度。保护市
场主体的土地产权是对市场化的重要制度基础，如果国家对土地产权限制过多或任意剥夺，就损害了它的基本利益。对土地利用进行必要的管制，其中包括环境管制，这是政府的一项重要公共职责。土地利用规划既要反映大多数人的利益，又要能够对少数人的利益给予保护。对土地及其房产的征税制度，目的除了获得政府收入，还在于防止土地的过度交易和过度集中。

参考文献
1. 曹建海：《对我国工业中过度竞争的实证分析》，《改革》，1999 年第4 期。
2. 曹建海：《过度竞争论》，中国人民大学出版社，2000 年。
3. 曹建海：《现代产权理论与我国城市土地产权制度研究》，《首都经贸大
学学报》，2001 年第6 期。
4. 曹建海：《我国重复建设的形成机理及其政策措施》，《中国工业经济》，
2002 年第4 期。
5. 曹建海：《怎样避免重复建设的恶性循环》，《经济研究》，2002 年第9 期。
6. 曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社，2002 年。

作者：Baldeagle 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

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